1.4 Financiën op hoofdlijnen

1.4.2 Financiële begroting: overzicht op hoofdlijnen en analyse kengetallen
In deze paragraaf geven wij op hoofdlijnen inzicht in de begrote bedragen voor het jaar 2022. Daarnaast worden ook enkele financiële meerjarige trends weergegeven door de begroting voor het jaar 2022 in perspectief te plaatsen ten opzichte van achterliggende jaren en toekomstige jaren. De financiële positie van de provincie op basis van de financiële kengetallen lichten wij toe in paragraaf 1.3.2 analyse kengetallen.

Overzicht op hoofdlijnen

Voor het jaar 2022 begroten we € 511 mln. aan lasten (exclusief stortingen in reserves) om de beoogde doelen en taken te realiseren. Bovenstaand figuur maakt inzichtelijk dat deze omvang van het lastensaldo hoger is dan de overige jaren. Indien we de Begroting 2022 vergelijken met de cijfers van de jaarrekening 2020 (exclusief OV-beschikbaarheidsvergoeding van € 37,2 mln.) dan is sprake van een toename van het lastensaldo van circa € 87 mln. Deze toename is vooral incidenteel van aard en concentreert zich in de programma’s Landelijk gebied (+ € 22 mln.), Bereikbaarheid I – Algemeen (+ € 29 mln.) en Bereikbaarheid II – Openbaar Vervoer (+ € 24 mln.). Enkele in het oog springende afwijkingen lichten we toe:

• De beoogde inzet en voorgestelde bronmaatregelen voor het programma stikstof, inclusief programmering van de lasten die gedekt worden vanuit de door het Rijk beschikbaar gestelde specifieke uitkering;
• De programmering van grondaankopen en daaruit voortvloeiende afwaarderingen en/of te verstrekken subsidiebijdragen;
• De beoogde te verstrekken subsidies voor de verbetering van het regionale fietsnetwerk, waarover reeds in de Begroting 2020 is besloten;
• De programmering van bijdragen aan regionale programma’s van bereikbaarheid om die beter te ontwikkelen en uit te voeren;
• De opgenomen extra middelen voor exploitatie regionaal busvervoer en betere doorstroming van het openbaar vervoer, waarover al in de Begroting 2020 is besloten.

In het meerjarenperspectief is de daling van de omvang van de begroting richting 2024 verklaarbaar vanuit de einddatum van diverse incidenteel beschikbaar gestelde middelen. Deze incidentele lasten zijn veelal gekoppeld aan de inzet van de daarvoor ingestelde reserves, die eenzelfde patroon vertonen zoals nader wordt toegelicht in het vervolg van deze paragraaf.

De begrote € 511 mln. aan exploitatielasten heeft betrekking op de negen programma’s en het Overzicht Overhead. De programma’s van Bereikbaarheid nemen gezamenlijk 50% van de lasten voor hun rekening.

De begrote € 511 mln. aan exploitatielasten is opgebouwd uit vier hoofdcategorieën van kosten.
De categorie subsidies vormt met € 198 mln. de hoofdmoot en is goed voor 39% van het lastentotaal. In de post subsidies is onder andere de concessiebijdrage voor het openbaar vervoer opgenomen. Deze bedraagt ruim € 109 miljoen.
De materiële lasten van in totaal € 195 mln. (38%) bevatten diverse soorten kosten, zoals beheer en onderhoud van (vaar)wegen en trams, lasten die samenhangen met de eigen bedrijfsvoering, diverse uit te voeren onderzoeksopdrachten en eventuele inzet van externe inhuur ten behoeve van incidentele programma’s en projecten.
De personeelslasten bedragen 17% van de begrote lasten. Deze lasten zijn gebaseerd op de omvang van de huidige formatie en bestaan uit werkgeverslasten van in dienst zijnde medewerkers en diverse overige personele lasten. Daarnaast worden ook medewerkers tijdelijk ingehuurd voor projecten, intensivering van beleid of ondersteuning. Het budget hiervoor in 2022 bedraagt € 23,088 mln. en maakt onderdeel uit van de post materiële lasten. In de nieuwe Paragraaf 3.10 Arbeidscapaciteit is dit nader gespecificeerd.
Het resterende deel van de begrote lasten bestaat uit afschrijvings- of kapitaalslasten van bezittingen van de provincie. Voorbeelden hiervan zijn de afschrijvingen op gebouwen, trams en infrastructuur, en diverse hard- en software. De kapitaallasten bedragen 6% van de begrote lasten in 2022. Ten opzichte van eerdere jaren is dit toegenomen door de (beoogde) afronding van enkele grotere OV-projecten.

De personeelslasten vormen 17% van de begroting. Dit is gebaseerd op de omvang van de huidige formatie en bestaat uit werkgeverslasten van in dienst zijnde medewerkers en diverse overige personele lasten. Eventuele extra capaciteit die naar verwachting wordt ingezet in 2022 en gefinancierd wordt uit de materiële middelen is hierin niet opgenomen. Een derde van de personele inzet is niet direct toe te rekenen aan de programma’s en wordt verantwoord in het Overzicht Overhead. Dit is mede gebaseerd op de richtlijnen vanuit het BBV die aangeven dat bijvoorbeeld alle hiërarchisch leidinggevenden onder de overhead verantwoord moeten worden.

Baten

Voor het jaar 2022 begroten we € 416 mln. aan baten (exclusief onttrekkingen aan reserves). De verklaring voor de afname ten opzichte van de jaarrekening 2020 en de bijgestelde begroting 2021 betreft de in die jaren opgenomen OV-beschikbaarheidsvergoeding. Die vergoeding is verantwoord in de jaren 2020 (€ 37,2 mln.) en 2021 (€ 43,964 mln.). Ook voor de eerste acht maanden in het jaar 2022 is door het Rijk een beschikbaarheidsvergoeding OV toegezegd. Als we deze vergoeding ontvangen, dan storten we die door naar de concessiehouders. In de Begroting 2022 is hiermee nog geen rekening gehouden omdat de precieze voorwaarden nog niet duidelijk zijn, en ook niet of er nog een regeling komt voor na 1 september 2022. Daarmee is nog onbekend om welke bedragen het gaat. Zodra duidelijk is welke bedragen verwacht worden zal dit als een saldo neutrale begrotingswijziging (baten/lasten) worden meegenomen in het eerstvolgende planning- en controlproduct van 2022.
De afname in het meerjarenperspectief van 2024 ten opzichte van 2023 wordt verklaard uit de overdracht van de taken rondom de regiotaxi, waardoor we deze niet meer in rekening brengen bij de betreffende gemeenten.

De begrote € 416 mln. aan baten bestaat voor 57% uit de bijdrage die we vanuit het provinciefonds ontvangen. De opcenten op de motorrijtuigenbelasting bedragen naar verwachting € 139 mln. in 2022 en vormen daarmee 34% van de totale baten. De resterende € 40 mln. betreft diverse bijdragen van derden en bevat de huurbaten van de OV-infrastructuur en van externe huurders van het provinciehuis, en diverse (specifieke) bijdragen vanuit gemeenten en het Rijk.

Ontwikkeling van de reserves
Reserves worden, conform het BBV, onderverdeeld in algemene reserves en bestemmingsreserves. De algemene reserves fungeren als een buffer voor financiële tegenvallers of staan ter vrije beschikking van PS. De noodzakelijke hoogte van deze reserves wordt mede bepaald aan de hand van de spelregels rondom het weerstandsvermogen van de provincie. Deze staan in de door Provinciale Staten vastgestelde Nota Weerstandsvermogen en Risicobeheersing (PS2020FAC07).

De bestemmingsreserves fungeren als een spaarpot voor toekomstige verwachte uitgaven. Het werken met bestemmingsreserves is kenmerkend voor organisaties zonder winstoogmerk in het algemeen en voor overheidsorganisaties in het bijzonder. Bij deze organisaties staat immers niet het maken van winst en daarmee de groei van het eigen vermogen centraal, maar het behalen van bepaalde maatschappelijke doelen. Dit soort doelen is vaak zo groot en ingewikkeld, dat ze niet in één jaar te bereiken zijn. Denk bijvoorbeeld maar aan de ontwikkeling van een vitaal landelijk gebied of de verbetering van de bereikbaarheid van onze provincie. Hierbij is het dus nodig om geld meerjarig beschikbaar te houden. In lijn met de door uw Staten vastgestelde Nota Reserves en voorzieningen (2018) is het uitgangspunt om dat zo veel mogelijk via de exploitatie te laten verlopen en zo min mogelijk te werken met reserves. Alleen wanneer dat niet mogelijk is, ligt de inzet van bestemmingsreserves voor de hand. Daarbij geldt als minimale omvang een bedrag van € 1 mln.

Bovenstaande visualisatie maakt inzichtelijk dat de totale omvang van de reserves in het nu voorliggende meerjarenperspectief zal gaan afnemen. In de jaarrekening 2020 is een totale reserve omvang gepresenteerd van € 523 mln., die eind 2025 naar verwachting net onder de € 260 mln. zal eindigen. De in het jaar 2021 begrote toename van de algemene reserve wordt verklaard vanuit het positieve jaarrekeningresultaat 2020 en de vrijval van enkele bestemmingsreserves waarover eerder door Provinciale Staten is besloten. Deze algemene reserve neemt in de jaren daarna af door de inzet van de saldireserve ter dekking van incidenteel begrote uitgaven. Met het verwachte voordelige begrotingssaldo over het jaar 2021 dat in de Zomernota wordt gepresenteerd, is in deze visualisatie nog geen rekening gehouden.

De afname van de omvang van de bestemmingsreserves is verklaarbaar vanuit het doel van bestemmingsreserves, namelijk: middelen tijdelijk apart zetten om ze in te kunnen zetten op het moment dat wordt overgegaan tot realisatie van de beoogde beleidsdoelen. Onderstaande visualisatie zoomt hier nader op in.

Met ingang van 2022 hebben we invulling gegeven aan de opdracht van Provinciale Staten om de functie van de bestemmingsreserves te classificeren naar drie hoofdgroepen: Egaliseren, Sparen en Kapitaallasten.

• Reserves die tot doel hebben om schommelingen in de jaarlijkse uitgaven op te vangen classificeren we als egalisatiereserve. Voorbeelden hiervan zijn de reserves voor beheer en (groot) onderhoud, de lastneming van subsidies en de concessie OV.
• Reserves die tot doel hebben om een bedrag apart te houden voor toekomstige uitgaven classificeren we als spaarreserve. Voorbeelden hiervan zijn de reserves voor het Mobiliteitsprogramma, het programma Landelijk gebied en gebiedsprocessen stikstof.
• In een enkel geval is een spaarpot gecreëerd om gedurende een groot aantal jaren dekking te bieden voor de afschrijvingslast van kapitaalgoederen. Die reserve is feitelijk beklemd en niet zomaar ter vrije beschikking van de Staten. Als die reserves anders zouden worden ingezet, moet eerst de dekking worden aangeven voor de gemiste baten van de onttrekking.

De afname van de egalisatiereserves van circa € 86 mln. (2020) naar € 28 mln. (2025) wordt met name veroorzaakt door de (gedeeltelijke) vrijval van de reserves beheer en onderhoud (vaar)wegen en groot onderhoud huisvesting. Voor de kosten die samenhangen met dit onderhoud zijn in de begroting aanvullend structurele middelen toegekend, waardoor de omvang van de egalisatiereserve substantieel kan afnemen.

De grootste afname is zichtbaar in de spaarreserves die aflopen van € 265 mln. (2020) naar bijna € 88 mln. (2025). Bijna 60% hiervan wordt verklaard vanuit de door Provinciale Staten vastgestelde inzet van diverse reserves (zoals de reserve Mobiliteitsprogramma, programma Landelijk gebied en Realisatiestrategie Natuurvisie) bij de Begroting 2020. De resterende 40% afname betreft de beoogde inzet van deze reserves ter dekking van de in de exploitatiebegroting opgenomen lasten. De afname van spaarreserves past in de financiële hoofdlijn om de kapitaalslast van investeringen te dekken door structurele ruimte hiervoor op te nemen in de exploitatiebegroting.

De reserves ter dekking van kapitaallasten betreffen de Uithoflijn en Ecoducten. Laatstgenoemde reserve à € 11 mln. is bij vaststelling van de Begroting 2021 opgeheven en omgezet in een structureel exploitatiebudget ter dekking van toekomstige kapitaallasten. Dat verklaart ook de afname in het jaar 2021. De reserve ter dekking van kapitaallasten Uithoflijn blijft vooralsnog gehandhaafd. Opgemerkt zij dat Provinciale Staten ons de opdracht heeft gegeven om bij de financiële afwikkeling van dit project de mogelijkheid te onderzoeken om deze reserve te laten vrijvallen en de structurele kapitaallasten te dekken vanuit het structurele begrotingssaldo. De uitwerking van deze opdracht zal via de reguliere planning- en controlcyclus van 2022 met de Staten worden gedeeld.

Investeringen

In het jaar 2022 verwachten we voor € 88 mln. aan investeringen te realiseren. Dit is opgebouwd uit investeringen in het openbaar vervoer (€ 44 mln.), in wegen en bereikbaarheid (€ 36 mln.) en in de eigen panden en diverse hardware (€ 8 mln.). Voor het meerjarenperspectief tot en met 2025 geldt dat we rekening houden met een afname van het aantal investeringen in het openbaar vervoer, nadat in de afgelopen jaren omvangrijke investeringen zijn gedaan. De geprognosticeerde bestedingen van 2023-2025 hebben nagenoeg volledig betrekking op uitbreidingsinvesteringen om de bereikbaarheid via (vaar)wegen op peil te houden.

Ontwikkeling van de liquiditeit
Er vindt een omslag van financieringsoverschot € 98 mln. (eind 2020) plaats naar een financieringstekort € 288 mln. (eind 2025). Dit betekent per saldo een uitstroom van liquide middelen van € 386 mln. gedurende 2021-2025. Deze uitstroom van middelen is gebaseerd op de begroting en huidige onderliggende veronderstellingen m.b.t. onder andere de planning van investeringen, subsidiebeschikkingen, aan derden verstrekte financiering en andere uitgaven. Juist omdat de realisatie wel eens enkele weken tot maanden kan verschillen van de voorgenomen planning zijn de treasuryrapportages per kwartaal leidend voor het feitelijk aantrekken van financiering.

Zoals verder wordt toegelicht in paragraaf 4.1.5 Geprognosticeerde balans zal er een kanttekening gemaakt moeten worden bij het lezen van de balans. Doordat de voltallige mogelijk te verstrekken subsidie in de begroting telkens als exploitatielast wordt opgenomen, terwijl uit de realisatie blijkt dat er enkel een gedeelte van de subsidie wordt verstrekt, ontstaat er een onderbesteding waardoor de hoogte van de liquide middelen en de bestemmingsreserves te laag zijn geraamd. Daarnaast is in de begroting nog niet het verwachte resultaat voor 2021 zoals opgenomen in de Zomernota 2021 verwerkt in de balans.
Om desondanks een beter beeld te geven van de verwachte benodigde financiering is in de bovenstaande grafiek naast de vaste schuld zoals geraamd in de begroting ook een meer realistische prognose gemaakt voor de verwachte vaste schuld. Hierin is een afslag gemaakt van 10% op de geraamde subsidies en wordt het verwachte resultaat voor 2021 ter hoogte van € 16,8 mln., zoals opgenomen in de zomernota, meegenomen in de prognose.
In de Treasury Strategie die Provinciale Staten in december vorig jaar hebben vastgesteld en het Treasury statuut 2021-2024 staan de spelregels die we hanteren bij het aantrekken van financiering.

Analyse kengetallen
De financiële kengetallen geven in combinatie met elkaar inzicht in de financiële weerbaarheid en flexibiliteit van de begroting. Bij de signaalwaarden is aansluiting gezocht bij het gemeenschappelijke financiële toezichtkader dat alle provincies hanteren bij hun toezichthoudende rol op gemeenten.

Die signaalwaarden zijn als volgt:

De tabel met ingevulde kengetallen van de provincie Utrecht is gebaseerd op de geprognosticeerde balansen tot
eind 2025 die u treft in de uiteenzetting van de financiële positie paragraaf 4.1.5. Een uitgebreide beschrijving per kengetal is opgenomen in de paragraaf 3.2 Weerstandsvermogen.

Analyse van de kengetallen geeft aan dat de provincie Utrecht voldoende weerbaar en flexibel is om eventuele extra (on)verwachte uitgavenstijging te dekken. De kengetallen Structurele exploitatieruimte en Belastingcapaciteit hebben meerjarig de status gezond. Enkel in het jaar 2022 zien we een dat het kengetal Structurele exploitatieruimte -0,17% bedraagt en daardoor een risicovol signaal afgeeft.

De ratio weerstandsvermogen is gezond en ligt binnen de streef bandbreedte van 1,4 tot 2,0.
De provincie beschikt over voldoende middelen om de geïnventariseerde risico's financieel af te dekken. Daarboven heeft de provincie nog een vrije algemene reserve die eind 2025 wordt geprognosticeerd op € 51,7 miljoen. Het kengetal grondexploitatie is ook gezond.

De status-verschuiving van gezond naar neutraal bij de kengetallen solvabiliteit en netto schuldquote zijn een direct gevolg van de investeringen en groot onderhoud die momenteel en binnenkort plaatsvinden.

Meer recent genomen besluiten om te investeren passen in de lijn van dit college om niet onnodig reserves aan te houden, middelen maatschappelijk te laten renderen en te intensiveren op enkele belangrijke transitieopgaven. Deze investeringen en het inzetten van de bestemmingsreserves zorgen ervoor dat een positief saldo bij de schatkist omslaat naar een schuldpositie op de geld- en kapitaalmarkt.

Met de overige kengetallen op gezond en groen, kan de provincie Utrecht het zich echter goed permitteren om te lenen en het eigen vermogen daadwerkelijk in te zetten.